2007年12月29日 星期六

喬曉陽政制座談會講話全文 (明報) 12月 29日 星期六 08:25PM
人大常委 副秘書長喬曉陽 出席本港的座談會,介紹及解釋人大常委就本港政制發展的決定。 齊心協力邁向香港民主發展新歷程──在香港各界人士座談會上的講話
(2007年12月29日)
女士們,先生們,朋友們:大家好!
今天上午,十屆全國人大 常委會第三十一次會議通過了《香港特別行政區 2012年行政長官 和立法會 產生辦法及有關普選 問題的決定》,這是本屆全國人大常委會依法對香港政制發展問題作出的又一個重要決定。這個《決定》是在常委會組成人員認真審議行政長官報告和各方面意見的基礎上,嚴格按照基本法 規定和法定程序作出的,具有不容質疑的法律效力。
《決定》通過後,我和李飛、張曉明即受委員長會議的委托,趕來香港參加各界人士的座談會。我們這次來,一是通報全國人大常委會決定的內容,二是介紹全國人大常委會審議的情況,三是談談對人大決定內容的理解和體會,四是回答有關這次《決定》的問題。一句話就是溝通交流,加深理解。只有正確理解了人大的決定,才能正確貫徹人大的決定。
在開講之前,我想有必要先明確一個問題,就是由全國人大常委會對香港特區的政制發展問題作決定,是中央的憲制權力。香港特別行政區是直轄於中央人民政府的地方行政區域,地方行政區域政治體制的決定權在中央,這是單一制國家的應有之義,已經體現在國家憲法和香港基本法的有關規定中。為什麼要先明確這個問題?因為這是溝通交流的平台。只有大家站在同一個平台上,才有溝通的條件,如果大家站在不同的平台上,就像著名相聲“關公戰秦瓊”一樣,既無法溝通,也無法交流。我很高興地看到,在綠皮書 咨詢期間,有兩組民意調查數據顯示,有接近70%的受訪市民認為,要尊重中央政府的憲制權力,香港政制發展方案的最終決定權在中央。
現在向大家通報全國人大常委會決定的內容。這個決定剛公布不久,也許在座的有些人還沒有看到。
全國人大常委會的決定,可以概括為五個“明確”:一是明確了行政長官和立法會的普選時間表,這就是:2017年行政長官可以由普選產生;在行政長官由普選產生以後,立法會的全部議員可以由普選產生,也就是說,立法會可以普選的最早時間是2020年。二是在明確2017年這個普選時間表的前提下,明確了2012年行政長官和立法會的具體產生辦法,可以作出循序漸進的適當修改,但是立法會功能團體和分區直選產生的議員各佔半數的比例維持不變,立法會對法案、議案的表決程序維持不變。三是明確了行政長官和立法會在實行普選前的適當時候,行政長官須按照基本法的有關規定和全國人大常委會的解釋,就行政長官和立法會產生辦法的修改問題向全國人大常委會提出報告,由全國人大常委會確定,然後由特區政府 向立法會提出兩個產生辦法修改的法案及其修正案,經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,報全國人大常委會批準或者備案。四是明確了行政長官普選時提名委員會可參照基本法附件一有關選舉委員會的現行規定組成。五是明確了行政長官和立法會的產生辦法和法案、議案表決程序如果未能按照法定程序作出修改,都繼續適用原有辦法。
上述五個“明確”,最核心、最重要的,也是廣大香港市民最關注的,是明確了普選時間表。全國人大常委會組成人員在審議時,普遍認同行政長官報告中下面這段話:“市民對按照《基本法》達至普選的目標,是殷切期待的。市民、政黨、立法會議員、區議會 、不同界別均認同應早日訂出落實普選的方案,特別是普選時間表,這有助於減少社會內耗,亦有利於香港的長期穩定和長遠發展。”全國人大常委會對普選時間表作出明確,既是履行憲制責任,表明中央不僅把最終達至普選目標鄭重寫進基本法,而且以實際行動堅決落實基本法,也是對香港社會這一期盼的積極回應,充分體現了中央聽取港人意願和訴求的誠意,也充分表明了中央對廣大港人的信任,相信我們香港人不僅能夠創造出令世界矚目的經濟奇跡,在經濟發展上譜寫了一個令人稱讚的香港故事,也一定有智慧、有能力落實好、實行好普選,在民主發展上再譜寫一個令人稱讚的香港故事。
下面,我著重就如何正確理解全國人大常委會的決定,談幾點認識和大家交流。
一、為什麼把可以開始普選的時間表確定在2017年?
第一,這是按照基本法立法原意所能做到的最積極的安排。根據基本法規定,行政長官和立法會全部議員實行普選產生,是最終所要達至的目標,而不是回歸後必須很快達至的目標。政治制度的相對穩定,是一個社會穩定的重要保証。1988年6月鄧小平 先生在一次公開談話中深刻指出:“香港要穩定。在過渡時期要穩定,中國恢復行使主權以後,香港人執政,香港也應該穩定。這是個關鍵。香港的穩定,除了經濟的發展以外,還要有個穩定的政治制度。”基本法關於行政長官和立法會產生辦法要循序漸進最終達至普選的規定、兩個產生辦法的修改法案都要獲得立法會三分之二多數通過的規定等,可以說就是鄧小平這位“一國兩制 ”總設計師這一思想的重要體現。再從基本法的字面上看,附件一第七條規定,2007年以後“各任”行政長官的產生辦法如需修改,可以按照法定程序進行修改。這裡的“各任行政長官”表明,2007年以後行政長官產生辦法可以進行多次修改,至少不是在2007年那一任就要達至普選這一最終目標。如果普選是在2007年以後很快就要達至的最終目標,基本法就不會寫“各任”可以修改,也不會原則寫“最終達至”。至於“最終”是什麼時間?雖然基本法沒有明確規定,但有一點是可以肯定的,這就是在香港回歸後的頭十幾年?
第二,這是在2007/08年兩個產生辦法未能修改的情況下所能做到的最積極的安排。循序漸進地推進香港民主向前發展,是基本法關於香港政制發展的一項基本原則。早在1987年4月鄧小平先生在會見香港基本法起草委員會 委員時就明確提出:“要循序漸進,我看這個看法比較實際。即使搞普選,也要有一個逐步的過渡,要一步一步來。”所謂“循序漸進”、“最終達至”,就是遵循著一定的步驟,分階段、有秩序地逐步向普選的目標推進。循序漸進不僅是香港回歸後頭十年政制發展所要遵循的基本原則,也是十年後向最終達至普選目標所要遵循的基本原則。這就是為什麼2004年全國人大常委會決定07/08年行政長官和立法會產生辦法不實行普選而只能作循序漸進修改的根本原因。這也是為什麼2005年12月2日在深圳 與香港各界人士座談時,我力挺特區政府循序漸進的07/08年政改方案,我當時說:“特區政府提出的政改方案,符合基本法的規定,符合多數香港市民的意願,是朝著最終達至行政長官和立法會全部議員由普選產生的目標邁出的重要的、具有實質意義的一大步。走出了這一步,實際上離最終達至普選的目標也就更近了。”只可惜,終因未能獲得立法會全體議員法定的三分之二多數通過,致使兩個產生辦法原地踏步,循序漸進未能起步,?
第三,這是香港社會各界所能接受的最大公約數。在香港這樣一個利益多元、訴求多元的社會裡,不論是制定法律,還是作政治決定,都必須廣泛聽取各方面的意見,平衡考慮各種不同甚至相互對立的主張和訴求,從中找出最大公約數,這樣才能使所制定的法律或者所作出的政治決定得到最大多數人的讚同,才能具有最大程度的認受性。全國人大常委會深切體會到香港各界對普選的期望,同時也充分注意到各界對什麼時間實行普選意見並不完全一致。行政長官向全國人大常委會提交的報告,提供了兩組數據:一組是民意調查顯示,有過半數的受訪市民支持2012年實行行政長官和立法會普選;在約18300份書面意見中,約12600件內容相同的意見書支持2012年達至普選。同時,也有另一組數據告訴我們,1.在立法會內支持2012年普選行政長官及立法會的議員不足一半。有半數立法會議員支持在不遲於2017年或2017年或之後,先落實行政長官普選,立法會普選隨後。這個數據很重要,因為兩個產生辦法修改法案需經立法會全體議員三分之二多數通過,得不到立法會絕大多數議員支持,任何修改法案都無法獲得通過。2.在全港18個區議會中,有超過三分之二區議會通過動議,支持在不遲於2017年或在2017年先普選行政長官,立法會隨後。這個數據也很重
全國人大常委會組成人員審議時一致認為,香港回歸祖國10年來,香港的民主政制按照基本法的規定逐步發展,這幾年香港社會圍繞普選路線圖、時間表展開了廣泛討論,意見分歧逐步收窄,相信再經過10年,到2017年,香港回歸祖國已經20年,已經處於“五十年不變”的中期,隨著香港民主政制發展的經驗進一步積累,社會共識進一步凝聚,屆時先後實行行政長官和立法會全部議員普選,應當是具備條件的。全國人大常委會在《決定》中訂出普選時間表是十分嚴肅的,是必須加以貫徹落實的。在全國人大常委會確定的時間實現普選,是我們共同努力的目標。
二、為什麼要先普選行政長官,立法會隨後?
這是因為:第一,普選是政治體制的一個重大變化,必然會對香港社會帶來許多影響,如果行政長官與立法會普選同時進行,則政治體制在短期內變化過快,不利於保持香港的繁榮穩定。將行政長官和立法會普選分步進行,有利於最大限度地降低普選對社會各方面所帶來的影響,有利於普選的穩妥實施,有利於香港政治制度的穩定。第二,按照基本法規定,香港特區的政治體制是以行政為主導。如果立法會普選先於行政長官普選,勢必對基本法規定的以行政為主導的政治體制造成沖擊。行政長官先普選產生,使行政長官及其領導的特區政府在普選的條件下運作一段時間,處理好行政與立法關系,有利於維護以行政為主導的政治體制。第三,基本法對行政長官普選辦法的框架已經作了規定,即“由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生”,經過討論,目前香港社會對行政長官的普選辦法已有較大共識。而對立法會普選辦法,基本法沒有明確規定。香港各界對立法會普選模式,分歧意見較大,缺乏基本共識,還需要較多時間進一步深入討論。行政長官歸納公眾咨詢意見時得出的結論是:“對於循‘特首先行、立法會普選隨後’的方向推動普選,已開始凝聚共識。”“訂定行政長官和立法會普選的時間表,有助於推動這些問題的最
三、為什麼在行政長官和立法會普選前的適當時候,行政長官要向全國人大常委會提交報告?
有的人可能會問,既然《決定》已經明確了普選時間表,為什麼普選前行政長官還要提交報告。《決定》的這一規定,是重申修改兩個產生辦法的法定程序。按照香港基本法附件一和附件二的規定及其解釋,行政長官和立法會產生辦法的修改需要經過五個步驟:一是行政長官向全國人大常委會提出報告;二是全國人大常委會對是否需要修改作出決定;三是特區政府向立法會提出修改行政長官和立法會產生辦法的法案,經立法會全體議員三分之二多數通過;四是經行政長官同意;五是行政長官將有關法案報全國人大常委會批準或者備案。
按照上面所述的規定,行政長官和立法會產生辦法每一次修改都要經過這五個步驟。這次全國人大常委會作出決定後,2012年行政長官和立法會產生辦法的修改已經完成了五個步驟的前兩個步驟,接下來還有三個步驟需要走。而對行政長官和立法會實行普選,這次決定只是明確了普選時間表,盡管這個時間表是由全國人大常委會明確的,其權威性和法律效力毋庸置疑,但明確普選時間表,還不能代替兩個產生辦法每一次修改的五個法定步驟,這是兩回事。因此,《決定》在明確普選時間表的同時,規定在行政長官和立法會全部議員實行普選前的適當時候,行政長官還要向全國人大常委會提出報告,由全國人大常委會確定,確定後,修改法案及其修正案由特區政府向立法會提出,經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,報全國人大常委會批準或者備案。
四、為什麼行政長官普選時提名委員會可參照基本法有關選舉委員會的現行規定組成?
主要有以下幾點考慮:第一,1988年4月基本法起草委員會公布的《香港基本法(草案)征求意見稿》附件一對行政長官產生辦法列舉了五個方案,其中有兩個方案主張行政長官人選由普選產生。在這兩個主張普選的方案中,對如何提名行政長官候選人問題,一個主張由不少於十分之一的立法機關成員提名;一個主張由提名委員會提名,並主張提名委員會的組成為工商、金融界代表25%,專業團體代表25%,勞工、基層、宗教團體代表25%,立法機關成員、區域組織成員、人大代表 、政協委員 代表25%。基本法否定了由立法機關提名行政長官候選人的方案,而採納了由提名委員會提名行政長官候選人的方案。對照基本法附件一關於選舉委員會的組成就可以清楚看出,這個提名委員會的組成方案與選舉委員會的組成是一致的。第二,正因為如此,基本法附件一第一條規定:“行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會根據本法選出,由中央人民政府任命。”基本法第四十五條第二款規定,行政長官“最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”可見,“廣泛代表性”是選舉委員會和提名委員會組成所必須遵循的共同原則,兩者是有共性和相通的。第三,選舉委員會的組成是基本法起草時經過廣泛咨詢和討論所形成?
這裡,我再講一下“參照”一詞的法律含義。在我國現行有效的230部法律中,共有56部法律85處使用了“參照”一詞。在這85處“參照”中,最通常使用的含義是,法律對一種情況作了具體規定,對另一種類似情況沒有作具體規定,在這種情況下,法律通常規定參照適用。“參照”既有約束力,又可以根據具體情況作適當調整。這次全國人大常委會決定中明確提名委員會可參照選舉委員會組成,就是既要保持選舉委員會由四大界別組成的基本要素,又可以在提名委員會的具體組成和規模上繼續討論,有適當的調整空間。
五、為什麼2012年行政長官和立法會產生辦法只能作循序漸進的修改和維持“兩個不變”?
全國人大常委會組成人員審議時很理解香港市民期盼盡快實現普選的願望,所以一致建議全國人大常委會在決定中回應這一願望。同時,也一致認為,香港的民主發展必須按照基本法的規定辦,必須根據香港的實際情況和循序漸進的原則,必須要有一個逐步發展的過程,因此也幾乎一致地認為普選的時間應放在2017年,個中的考慮我在前面已經作了詳細介紹,大家說,2017年已經是最積極的安排,不能再早了。既然2017年是可以開始實行普選的最早時間,那麼, 2012年理所當然只能作循序漸進的適當修改,不能實行“雙普選”。至於為什麼要明確立法會功能團體和分區直選產生的議員各佔半數的比例維持不變,主要是考慮功能團體選舉是基本法根據香港實際情況而作出的一項制度安排,至今已進行了三次立法會選舉,實踐証明,它對保証各階層、各界別的均衡參與起到了積極作用。全國人大常委會了解到香港社會對功能團體選舉制度提出了一些意見,但究竟如何改進功能團體選舉制度,意見紛紜,還沒有基本共識。全國人大常委會在決定中明確2012年功能團體與分區直選各佔一半維持不變,有利於減少爭拗,有利於2012年立法會產生辦法的修改。立法會對法案、議案表決程序的規定,是與功能團體選舉制度相適應的,在功能團體選舉制度2012?
六、為什麼行政長官和立法會產生辦法如果不作修改繼續適用現行規定?
這個問題我想不需要再說明了,如果新的法律沒有獲得通過,繼續適用原來的法律規定,這是法制的一般原則。
女士們,先生們,朋友們!香港回歸以來,中央始終堅定不移地貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治方針,嚴格按照基本法辦事,全力支持特別行政區政府依法施政,千方百計維護香港的繁榮穩定。特別是2003年以來,中央先後出台了CEPA 及其4個補充協議、開放個人遊、推動泛珠三角 洲經濟合作、允許香港銀行試辦人民幣業務、推出QDII等一系列支持香港經濟發展、社會繁榮的重大舉措。國家“十一五 ”規劃綱要已明確把香港納入其中,提出了促進香港經濟發展的目標和重點。與此同時,中央政府在統籌國家整體發展、調整內地經濟政策的時候,也都慎重地評估並盡量避免對香港可能產生的影響。中央這些決策的出發點和落腳點都是為了香港好。在中央政府和祖國內地的大力支持下,經過特區政府、香港社會各界人士和全體市民的共同努力,香港實現了經濟發展、社會穩定、民生改善。2003年下半年香港經濟復蘇以來,一直保持較好的發展勢頭。香港繼續保持自由港和國際大都市的特色,繼續保持國際金融、貿易和航運中心的地位,繼續是全球最自由開放的經濟體和最具發展活力的地區之一。可以說,目前是香港歷史上發展最好的時期。在這種情況下,中央更加關注和重視香港社會長期在政制發展問題上紛爭不已的情況。為了解決好?
女士們,先生們,朋友們!胡錦濤 主席幾次會見特首都強調,發展經濟是第一要務。現在,政制發展的方向、目標、步驟都已經明確,真誠地希望持有各種不同的意見的人,在香港廣大市民對政制發展問題日趨理性務實的氛圍下,都能夠相互包容,停止紛爭,齊心協力,共同朝著全國人大常委會決定的普選目標邁進,這樣,大家才能真正把注意力和精力集中到發展經濟、改善民生上來。香港必須全力保持國際金融、貿易、物流、航運等中心地位,這是保持香港長期繁榮穩定的需要和重要標志。中央提出,本世紀頭二十年是加快國家發展的重要戰略機遇期,它同樣也是加快香港發展的重要戰略機遇期。香港是一個高度商業化的社會,對“機不可失,時不再來”有著更加深刻的體會。希望廣大香港同胞深刻領會《決定》的現實意義和長遠意義,緊緊抓住經濟全球化趨勢和內地發展給香港帶來的機遇,如果錯過這個重要的發展機遇期,貽誤發展時機,這是廣大香港同胞所不願意看到的,也是中央所不願看到的。
全國人大常委會的決定開啟了香港民主發展的新歷程。讓我用吳邦國 委員長今天上午在全國人大常委會閉幕時的講話作為結束語:“我們相信,香港特區政府一定能夠高舉基本法的旗幟,團結香港各界人士和廣大市民,按照全國人大常委會的決定,妥善處理香港政制發展問題,順利實現基本法規定的行政長官和立法會全部議員由普選產生的目標。”
再過兩天就是元旦了,借此機會,祝大家新年愉快,萬事如意,合家歡樂。謝謝大家。
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請不要被2017和2020兩個數字誤導,
草案只是說可以,不是說一定有!
如果香港人不積極爭取的話, 普選可能不會出現。

要注意的是兩點:
1. 立法會功能團體和分區直選產生的議員各佔半數的比例維持變(2012)
2. 全體議員三分之二多數通過

即是說不論何時, 在立法曾內支持普選的議員不超過三分之二,
就沒有可能改變選舉辦法,就不會出現普選。
問題是那些既得利益者願意放棄特權嗎?
就算真的通過了雙普選, 在提名候選人方面,
他們可在行政長官選舉委員會方面做手腳,
如盡辦法不讓非自己人入選舉委員會。
而當任特區政府(特首)不提修改立法會選舉辦法,
又永不會出現立法會普選!

最後一句是 "未能按照法定程序作出修改,都繼續適用原有辦法"
法定程序是要過四關:
1. 特區政府提交議案。
2. 三分二立法會議員通過。
3. 行政長官同意 。
4. 報人大常委 。
即是說其中一關過不到,就原地蹅步!

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